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监察法释义(11-20) 发表时间:[ 2018-06-05 ]  来源:[ 驻厅纪检组 ]  浏览次数:[ 2201 ]

  【监察法释义(11)】监察委员会职责 


 

  第十一条 监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责:

  (一)对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查;

  (二)对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查;

  (三)对违法的公职人员依法作出政务处分决定;对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责;对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉;向监察对象所在单位提出监察建议。

  本条是关于监察委员会职责的规定。

  规定本条的主要目的是为了聚焦反腐败职能,将监察委员会负责履行的监督、调查、处置的责任、任务以法律的形式予以明确,将党中央深化国家监察体制改革方案中关于监察委员会职责的改革部署转化为国家意志,使监察委员会履职尽责于法有据。

  党的十九大修改的党章规定,党的各级纪律检查委员会的职责是监督、执纪、问责。习近平总书记在中央纪委历次全会上的重要讲话,以及其他重要讲话中多次强调,纪委的职责就是监督、执纪、问责。监察法对监察委员会职责的规定,与党章规定纪委的监督、执纪、问责职责相一致,确保与纪委合署办公的监委在职责上与纪委相匹配,避免实际工作中的混乱和职责发散等问题。

  本条规定了监察委员会监督、调查、处置三项职责。

  一是监督职责。监督是监察委员会的首要职责。监察委员会代表党和国家,依照宪法、监察法和有关法律法规,监督所有公职人员行使公权力的行为是否正确,确保权力不被滥用、确保权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。党的十八大以来,面对严峻复杂的反腐败斗争形势,以习近平同志为核心的党中央带领全党进行了艰苦的探索。2016年10月,党的十八届六中全会通过了《中国共产党党内监督条例》,明确规定了党内监督的原则、任务、主要内容和重点对象,针对不同主体,明确监督职责,规定具体监督措施,实现党内监督全覆盖。党内监督和国家监察都是中国特色治理体系的重要组成部分,一体两面,具有高度内在一致性。国家监察是对公权力最直接最有效的监督,监察全覆盖和监督的严肃性实效性,直接关乎党的执政能力和治国理政科学化水平。制定监察法,就是要通过制度设计实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖,补上国家监察的短板,体现依规治党与依法治国、党内监督与国家监察有机统一。

  纪委、监委合署办公,要落实它们的双重职责。党内监督条例明确规定,党的各级纪律检查委员会是党内监督的专责机关,履行监督执纪问责职责,加强对所辖范围内党组织和领导干部遵守党章党规党纪、贯彻执行党的路线方针政策情况的监督检查。党内监督的主要内容是:(1)遵守党章党规,坚定理想信念,践行党的宗旨,模范遵守宪法法律情况;(2)维护党中央集中统一领导,牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,贯彻落实党的理论和路线方针政策,确保全党令行禁止情况;(3)坚持民主集中制,严肃党内政治生活,贯彻党员个人服从党的组织,少数服从多数,下级组织服从上级组织,全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会原则情况;(4)落实全面从严治党责任,严明党的纪律特别是政治纪律和政治规矩,推进党风廉政建设和反腐败工作情况;(5)落实中央八项规定精神,加强作风建设,密切联系群众,巩固党的执政基础情况;(6)坚持党的干部标准,树立正确选人用人导向,执行干部选拔任用工作规定情况;(7)廉洁自律、秉公用权情况;(8)完成党中央和上级党组织部署的任务情况。党内监督的方式包括党委(党组)的日常管理监督、巡视监督、组织生活制度、党内谈话制度、干部考察考核制度、述责述廉制度、报告制度、插手干预重大事项记录制度,以及纪委的执纪监督、派驻监督、信访监督、党风廉政意见回复、谈话提醒和约谈函询制度、审查监督、通报曝光制度等。党内监督要求把纪律挺在前面,运用监督执纪“四种形态”,经常开展批评和自我批评、约谈函询,让“红红脸、出出汗”成为常态;党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数;党纪重处分、重大职务调整的成为少数;严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。在合署办公体制下,纪委的监督、执纪、问责与监委的监督、调查、处置是对应的,既有区别又有一致性,纪检机关的监督和监察机关的监督在指导思想、基本原则上是高度一致的,目的都是为了惩前毖后、治病救人,抓早抓小、防微杜渐。党内监督的内容、方式和要求,也都适用于国家监察的监督。一定要准确把握、高度重视监察委员会的日常监督职责,把纪委监督与监委监督贯通起来。严格监督本身就是反腐败高压态势的组成部分。监察机关履行监督职责的方式包括教育和检查。廉政教育是防止公职人员发生腐败的基础性工作。廉政教育的根本内容是加强理想信念教育,使公职人员牢固树立马克思主义的世界观、人生观、价值观和正确的权力观、地位观、利益观,使讲规矩、守法律成为公职人员的自觉行动,不断增强不想腐的自觉。监督检查的方法包括列席或者召集会议、听取工作汇报、实施检查或者调阅、审查文件和资料等,内容是公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况。

  二是调查职责。调查公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪,是监察委员会的一项经常性工作。它是监察委员会开展廉政建设和反腐败工作,维护宪法和法律尊严的一项重要措施。对公职人员涉嫌职务违法和职务犯罪的调查,突出地体现了监察委员会作为国家反腐败工作机构的定位,体现了监察工作的特色,这项工作做好了,能有效地强化不敢腐的震慑,减少和遏制腐败行为的发生,维护宪法和法律尊严,保持公权力行使的廉洁性。调查的主要内容,包括涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪行为,基本涵盖了公职人员的腐败行为类型。本条列举了公职人员7类主要的职务违法和职务犯罪行为。这些行为都是党的十八大以来通过执纪审查、巡视等发现的比较突出的职务违法犯罪行为。其中,“贪污贿赂”,主要是指贪污、挪用、私分公共财物以及行贿受贿等破坏公权力行使廉洁性的行为;“滥用职权”,主要是指超越职权,违法决定、处理其无权决定、处理的事项,或者违反规定处理公务,致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的行为;“玩忽职守”,主要是指公职人员严重不负责任,不履行或者不认真、不正确履行职责,致使公共财产、国家和人民利益遭受损失的行为;“徇私舞弊”,主要是指为了私利而用欺骗、包庇等方式从事违法的行为。有的行为与刑法规定的罪名和有关法律法规规定的违法行为不完全一一对应,但其实质是一致的。比如,“权力寻租”,主要是指公职人员利用手中的公权力,违反或者规避法律法规,谋取或者维护私利的行为;“利益输送”,主要是指公职人员利用职权或者职务影响,以违反或者规避法律法规的手段,将公共财产等利益不正当授受给有关组织、个人的行为;“浪费国家资财”,主要是指公职人员违反规定,挥霍公款,铺张浪费的行为。

  三是处置职责。这项职责主要包括四个方面内容:(1)对违法的公职人员依法作出政务处分决定。监察委员会根据监督、调查结果,对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。(2)对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责。这里所谓的“问责”,是指监察委员会根据问责的有关规定,对不履行或者不正确履行职责的,按照管理权限对负有管理责任的领导人员作出问责决定,或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议。问责的对象是公职人员中的领导人员,主要是指中国共产党机关、人大机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关、政协机关、民主党派和工商联机关中担任各级领导职务和副调研员以上非领导职务的人员;参照公务员法管理的单位中担任各级领导职务和副调研员以上非领导职务的人员;大型、特大型国有和国有控股企业中层以上领导人员,中型以下国有和国有控股企业领导班子成员,以及上述企业中其他相当于县处级以上层次的人员;事业单位领导班子成员及其他六级以上管理岗位人员。(3)对涉嫌职务犯罪的,将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉。对被调查人涉嫌职务犯罪,监察机关经调查认为犯罪事实清楚,证据确实、充分的,制作起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送检察机关依法审查、提起公诉。(4)对监察对象所在单位提出监察建议。监察建议是监察委员会依照法定职权,根据监督、调查结果,对监察对象所在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出的。监察建议不同于一般的工作建议,它具有法律效力,被提出建议的有关单位无正当理由必须履行监察建议要求其履行的义务,否则,就要承担相应的法律责任。

  需要注意的是,监督是从“正面”规定的职责,范围宽,比较原则,公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况都包括在内,监察法采取了概括的方式规定;调查是采用具体列举方式,将涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪规定为调查范围,以增强调查职责的针对性、实效性。根据监察法的规定,监察机关对所有行使公权力的公职人员的职务犯罪行为都可以进行调查,但是基于工作的便利性和实效性,也可以考虑部分职务犯罪的调查由有关机关负责。

 

【监察法释义(12)】监察委员会派驻或者派出监察机构、监察专员的设置和领导关系


  第十二条 各级监察委员会可以向本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等派驻或者派出监察机构、监察专员。

  监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察委员会负责。

  本条是关于监察委员会派驻或者派出监察机构、监察专员的设置和领导关系的规定。

  规定本条的主要目的是为了满足监察工作需要,保证监察委员会能够经常、及时、准确地了解分散在不同机关、组织和单位等的监察对象情况,使监察机关对于所监察的公职人员真正实现“看得见、管得着”,卓有成效地实施监察。

  派驻监督是党的自我监督的重要形式。党的十九大修改的党章规定,党的中央和地方纪律检查委员会向同级党和国家机关全面派驻党的纪律检查组。《中国共产党党内监督条例》总结党的十八大以来派驻纪检机构改革实践经验,把派驻监督纳入党内监督的制度框架,明确了纪委派驻纪检组与派出机关的工作关系、派驻纪检组的职责任务、派出机关的领导方式,为强化党内监督、推进全面从严治党提供了制度保障。深化国家监察体制改革,成立监察委员会,并与本级党的纪律检查委员会合署办公,代表党和国家行使监督权和监察权,履行纪检、监察两项职责,加强对所有行使公权力的公职人员的监督,从而在我们党和国家形成巡视、派驻、监察三个全覆盖的统一的权力监督格局,形成发现问题、纠正偏差、惩治腐败的有效机制。在监察法中规定监察机关派驻或者派出监察机构、监察专员,正是从法律层面上将这一机制法治化、规范化。

  本条分两款。第一款规定的是各级监察委员会派驻或者派出监察机构、监察专员的范围以及组织形式。监察派驻制度的内容十分丰富,监察法原则规定监察委员会往哪里派、怎么派,给监察派驻制度留下了较大的制度空间,对派驻或者派出范围、组织形式等的具体设置,留待日后逐步细化、完善。本款列举了一些派驻或者派出的范围,具体包括本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等。这里的国家机关主要是指行使国家权力、管理国家事务的机关,包括国家权力机关、国家行政机关、审判机关、检察机关等。这里的行政区域主要是指街道、乡镇以及不设置人民代表大会的地区、盟等区域。县级监察委员会向所管辖的街道、乡镇派出监察机构、监察专员,可以每个街道、乡镇单独派出,也可以几个街道、乡镇归口派出,推动国家监察向基层延伸,就近解决群众身边的腐败问题。派驻或者派出的组织形式,具体包括监察机构或者监察专员。监察委员会是设置派驻、派出监察机构还是监察专员,应遵循实际需要,根据监察对象的多少、任务轻重而定。一般来说,地区、盟等地方的监察机构,可以采取派出监察机构的形式;对于街道、乡镇,可以采取派出监察专员的形式;而中国共产党机关、国家机关等的监察机构,可以采取派驻监察机构的形式。

  本条第二款规定的是领导体制。监察机构、监察专员对派驻或者派出它的监察机关负责,不受驻在部门的领导,具有开展工作的独立地位。这样可以在很大程度上保证监察机关能够通过派驻或者派出的监察机构、监察专员,经常、及时、准确地了解分散在不同机关、组织和单位等的监察对象情况。

  需要注意的是,各级监察委员会与本级党的纪律检查委员会合署办公,监察委员会派驻或者派出的监察机构、监察专员,与本级纪委派驻或者派出到该单位以及行政区域、国有企业的纪检组,也应当合署办公。

 

【监察法释义(13)】派驻或者派出监察机构、监察专员职责


  第十三条 派驻或者派出的监察机构、监察专员根据授权,按照管理权限依法对公职人员进行监督,提出监察建议,依法对公职人员进行调查、处置。

  本条是关于派驻或者派出监察机构、监察专员职责的规定。

  规定本条的主要目的既是明确派驻或者派出监察机构、监察专员的法定职责,使其开展工作具有明确的依据,也是明确其义务和责任,对不履行或者没有履行好法定职责的派驻或者派出监察机构、监察专员,要依法追究其失职责任。

  定位准才能责任清,责任清才能敢担当。党的十八大以来,派驻机构按照中央纪委要求,聚焦中心任务,转职能、转方式、转作风,不断强化监督、执纪、问责。派驻纪检监察机构合署办公,派驻或者派出监察机构、监察专员职责与纪委派驻机构职责相匹配,要充分发挥“派”的权威和“驻”的优势,聚焦监督、调查、处置,使驻在单位和区域的党风廉政建设和反腐败工作得到切实加强,为全面从严治党提供有力支撑。

  本条规定主要包括两个方面内容:

  一是根据授权进行监督,提出监察建议。派驻或者派出的监察机构、监察专员的设置、具体职责和可以行使的权限,包括监督对象有哪些人员、具体履行什么样的监督职责等,由相关法律文件做出明确授权,其根据授权开展相关工作。从党的十八大以来的实践情况看,派驻或者派出的监察机构、监察专员的监督对象是其驻在的中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及行政区域、国有企业内的所有公职人员,其中重点对象是领导人员。比如,国家监察委员会派驻的监察机构,其监督的重点对象是驻在机关和部门领导班子、中管干部和司局级干部。监督的内容,主要是公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况。随着监察法施行后国家监察体制改革的不断深化,派驻或者派出的监察机构、监察专员以后到底重点监督什么,还需要根据实践的发展不断总结提炼、规范完善。派驻监察机构、监察专员根据监督结果,对驻在单位廉政建设和履行职责存在的问题等提出监察建议。

  二是根据授权依法进行调查、处置。从党的十八大以来的实践情况看,派驻或者派出的监察机构、监察专员可以根据授权,对有关公职人员涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法进行调查,根据调查结果,对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定。但其调查、处置对象,不包括派驻或者派出它的监察委员会直接负责调查、处置的公职人员。比如,国家监察委员会派驻的监察机构,可以依法调查、处置驻在机关、部门的司局级及以下干部,但是对于驻在机关、部门的中管干部,则要由国家监察委员会来进行调查、处置。随着监察法施行后国家监察体制改革的不断深化,派驻或者派出的监察机构、监察专员到底有哪些调查、处置职权,也需要根据实践的发展不断总结提炼、规范完善。

  需要注意的是,在派出或者派驻监察机构的职责权限上,派出监察机构原则上既可以对公职人员涉嫌职务违法进行调查、处置,又可以对涉嫌职务犯罪进行调查、处置;而派驻监察机构的具体职责权限,则需要根据派出它的监察机关的授权来确定。

 

【监察法释义(14)】监察官制度

 

  第十四条 国家实行监察官制度,依法确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等制度。

  本条是关于监察官制度的规定。

  规定本条的主要目的是为建立中国特色监察官制度提供法律依据。

  建立监察官制度,是党中央在改革大局中明确的一项政治任务,是构建具有中国特色的国家监察体系的重要举措。习近平总书记在主持研究深化国家监察体制改革、制定监察法过程中,多次对监察队伍建设提出明确要求。习近平总书记关于深化国家监察体制改革系列重要论述,为构建监察官制度指明了方向,明确了目标,树立了行动指南。中央纪委领导同志坚决贯彻落实习近平总书记重要讲话、指示精神,高度重视、态度鲜明,多次对构建监察官制度作出明确指示。监察法的规定落实了以习近平同志为核心的党中央作出的重要部署,为国家实行监察官制度确立了坚实的法律基础。

  本条规定主要包括两个方面内容:

  一是明确规定国家实行监察官制度。监察官制度的关键所在是权责对等。要依据监察法的基本规定,立足中国历史文化传统,在吸收国(境)外有益经验的基础上,立足国情,形成具有中国特色的监察官制度体系,对监察官履职的政治、道德、廉洁等要求作出明确规定,实现权力、责任、义务、担当相统一,有利于监察机关工作人员增强工作的荣誉感、责任感和使命感,以更高的标准、更严的要求,依法履职尽责,为廉政建设和反腐败工作贡献力量,这也是深化国家监察体制改革过程中的重要组织制度创新,有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。

  二是为确定监察官的等级设置、任免、考评和晋升等具体制度赋予法律依据。在监察官等级设置上,要创制具有中国特色的监察官称谓和等级,独立于法官、检察官、警官制度,不照抄照搬。可以参考古今中外的监察官称谓,创制充分体现中国文化特点的监察官衔级名称。监察官等级既要层次合理,又要力求扁平化,体现精简、高效的队伍建设方针。在监察官任免、考评和晋升等制度设计上,要科学设立上下进退机制。监察官门槛要高、退出机制要强,尤其是要细化规定违法违规监察官降低衔级、处分等条件,把重音落在从严建设队伍上。对于监察官的工资待遇,要坚持权责对等原则,突出责任和担当,参考有关专业干部队伍的待遇标准,综合考虑国家财政负担能力等因素研究解决方案。

  需要注意的是,国家实行监察官制度,其具体依据是法律还是其他法规、规范性文件等,监察法并未作出明文规定,这有待进一步研究论证后再由有关机关进行决策。


【监察法释义(15)】监察对象范围

 

  第十五条 监察机关对下列公职人员和有关人员进行监察:

  (一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;

  (二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;

  (三)国有企业管理人员;

  (四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;

  (五)基层群众性自治组织中从事管理的人员;

  (六)其他依法履行公职的人员。

  本条是关于监察对象范围的规定。

  规定本条的主要目的是用法律的形式把国家监察对所有行使公权力公职人员的全覆盖固定下来。

  党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出,必须以规范和约束公权力为重点,加大监督力度。我国宪法规定,中华人民共和国的一切权力属于人民。公权力是国家权力或公共权力的总称,是法律法规规定的特定主体基于维护公共利益的目的对公共事务管理行使的强制性支配力量。马克思、恩格斯指出,一切公职人员必须“在公众监督之下进行工作”,这样“能可靠地防止人们去追求升官发财”和“追求自己的特殊利益”。列宁在《国家与革命》中指出:“对一切公职人员毫无例外地实行全面选举制并可以随时撤换,把他们的薪金减低到普通‘工人工资’的水平。”马克思主义经典作家都强调,公职人员手中的权力不是私有物,而是人民给予的职责,要利用手中的权力为人民服务,当人民的勤务员,都是“人民公仆”。监察对象的范围,是所有行使公权力的公职人员。公职人员在国家的经济、政治和社会生活中行使公共职权、履行公共职责等。判断一个人是不是公职人员,关键看他是不是行使公权力、履行公务,而不是看他是否有公职。

  以零容忍态度惩治腐败是中国共产党鲜明的政治立场,是党心民心所向,必须始终坚持在党中央统一领导下推进。当前反腐败斗争形势依然严峻复杂,与党风廉政建设和反腐败斗争的要求相比,以前行政监察体制机制存在着监察范围过窄的突出问题。国家监察体制改革之前,党内监督已经实现全覆盖,而依照行政监察法的规定,行政监察对象主要是行政机关及其工作人员,还没有做到对所有行使公权力的公职人员全覆盖。在我国,党管干部是坚持党的领导的重要原则。作为执政党,我们党不仅管干部的培养、提拔、使用,还必须对干部进行教育、管理、监督,必须对违纪违法的干部作出处理,对党员干部和其他公职人员的腐败行为进行查处。监察法确定的监察对象,符合我国的政治体制和文化特征,体现制度的针对性和操作性。

  本条规定了六类监察对象。

  一是公务员和参公管理人员。

  本条第一项规定的是公务员和参公管理人员,这是监察对象中的关键和重点。根据公务员法的规定,公务员是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。主要包括8类:

  1.中国共产党机关公务员。包括:(1)中央和地方各级党委、纪律检查委员会的领导人员;(2)中央和地方各级党委工作部门、办事机构和派出机构的工作人员;(3)中央和地方各级纪律检查委员会机关和派出机构的工作人员;(4)街道、乡、镇党委机关的工作人员。

  2.人民代表大会及其常务委员会机关公务员。包括:(1)县级以上各级人民代表大会常务委员会领导人员,乡、镇人民代表大会主席、副主席;(2)县级以上各级人民代表大会常务委员会工作机构和办事机构的工作人员;(3)各级人民代表大会专门委员会办事机构的工作人员。

  3.人民政府公务员。包括:(1)各级人民政府的领导人员;(2)县级以上各级人民政府工作部门和派出机构的工作人员;(3)乡、镇人民政府机关的工作人员。

  4.监察委员会公务员。包括:(1)各级监察委员会的组成人员;(2)各级监察委员会内设机构和派出监察机构的工作人员,派出的监察专员等。

  5.人民法院公务员。包括:(1)最高人民法院和地方各级人民法院的法官、审判辅助人员;(2)最高人民法院和地方各级人民法院的司法行政人员等。

  6.人民检察院公务员。包括:(1)最高人民检察院和地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员;(2)最高人民检察院和地方各级人民检察院的司法行政人员等。

  7.中国人民政治协商会议各级委员会机关公务员。包括:(1)中国人民政治协商会议各级委员会的领导人员;(2)中国人民政治协商会议各级委员会工作机构的工作人员。

  8.民主党派机关和工商业联合会机关公务员。包括中国国民党革命委员会中央和地方各级委员会,中国民主同盟中央和地方各级委员会,中国民主建国会中央和地方各级委员会,中国民主促进会中央和地方各级委员会,中国农工民主党中央和地方各级委员会,中国致公党中央和地方各级委员会,九三学社中央和地方各级委员会,台湾民主自治同盟中央和地方各级委员会的公务员,以及中华全国工商业联合会和地方各级工商联等单位的公务员。

  公务员身份的确定,有一套严格的法定程序,只有经过有关机关审核、审批及备案等程序,登记、录用或者调任为公务员后,方可确定为公务员。

  参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员,是指根据公务员法规定,法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员,经批准参照公务员法进行管理的人员。比如,中国证券监督管理委员会,就是参照公务员法管理的事业单位。列入参照公务员法管理范围,应当严格按照规定的条件、程序和权限进行审批。

  二是法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员。

  本条第二项规定的是法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员,这主要是指除参公管理以外的其他管理公共事务的事业单位,比如疾控中心等的工作人员。在我国,事业单位人数多,分布广,由于历史和国情等原因,在一些地方和领域,法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的事业单位工作人员,其数量甚至大于公务员的数量。由于这些人员也行使公权力,为实现国家监察全覆盖,有必要将其纳入监察对象范围,由监察机关对其监督、调查、处置。

  三是国有企业管理人员。

  本条第三项规定的是国有企业管理人员。根据有关规定和实践需要,作为监察对象的国有企业管理人员,主要是国有独资企业、国有控股企业(含国有独资金融企业和国有控股金融企业)及其分支机构的领导班子成员,包括设董事会的企业中由国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事,总经理、副总经理,党委书记、副书记、纪委书记,工会主席等;未设董事会的企业的总经理(总裁)、副总经理(副总裁),党委书记、副书记、纪委书记,工会主席等。此外,对国有资产负有经营管理责任的国有企业中层和基层管理人员,包括部门经理、部门副经理、总监、副总监、车间负责人等;在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员,包括会计、出纳人员等;国有企业所属事业单位领导人员,国有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责任的人员,也应当理解为国有企业管理人员的范畴,涉嫌职务违法和职务犯罪的,监察机关可以依法调查。

  四是公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员。

  本条第四项规定的是公办教科文卫体单位管理人员。作为监察对象的公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员,主要是该单位及其分支机构的领导班子成员,以及该单位及其分支机构中的国家工作人员,比如,公办学校的校长、副校长,科研院所的院长、所长,公立医院的院长、副院长等。

  公办教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位及其分支机构中层和基层管理人员,包括管理岗六级以上职员,从事与职权相联系的管理事务的其他职员;在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员,包括会计、出纳人员,采购、基建部门人员涉嫌职务违法和职务犯罪,监察机关可以依法调查。此外,临时从事与职权相联系的管理事务,包括依法组建的评标委员会、竞争性谈判采购中谈判小组、询价采购中询价小组的组成人员,在招标、政府采购等事项的评标或者采购活动中,利用职权实施的职务违法和职务犯罪行为,监察机关也可以依法调查。

  五是基层群众性自治组织中从事管理的人员。

  本条第五项规定的是基层群众性自治组织中从事管理的人员。作为监察对象的基层群众性自治组织中从事管理的人员,包括村民委员会、居民委员会的主任、副主任和委员,以及其他受委托从事管理的人员。根据有关法律和立法解释,这里的“从事管理”,主要是指:(1)救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理;(2)社会捐助公益事业款物的管理;(3)国有土地的经营和管理;(4)土地征用补偿费用的管理;(5)代征、代缴税款;(6)有关计划生育、户籍、征兵工作;(7)协助人民政府等国家机关在基层群众性自治组织中从事的其他管理工作。

  六是其他依法履行公职的人员。

  本条第六项是兜底条款。为了防止出现对监察对象列举不全的情况,避免挂一漏万,监察法设定了这个兜底条款。但是对于“其他依法履行公职的人员”不能无限制地扩大解释,判断一个“履行公职的人员”是否属于监察对象的标准,主要是其是否行使公权力,所涉嫌的职务违法或者职务犯罪是否损害了公权力的廉洁性。

  需要注意的是,公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中具体哪些人员属于从事管理的人员,需要随着实践的发展,不断完善。

 

【监察法释义(16)】监察机关管辖原则

 

  第十六条 各级监察机关按照管理权限管辖本辖区内本法第十五条规定的人员所涉监察事项。

  上级监察机关可以办理下一级监察机关管辖范围内的监察事项,必要时也可以办理所辖各级监察机关管辖范围内的监察事项。

  监察机关之间对监察事项的管辖有争议的,由其共同的上级监察机关确定。

  本条是关于监察机关管辖原则的规定。

  规定本条的主要目的是明确各级监察机关办理监察事项的职权分工。

  监察机关各司其职、各尽其责的前提是责任清晰。对监察机关的管辖范围作明确规定,既可以有效避免争执或推诿,又有利于有关单位和个人按照监察机关的管辖范围提供问题线索,充分发挥人民群众反腐败的积极性。同时,对提级管辖和管辖争议解决方式做出规定,可以增强监察工作的机动性、实效性,做到原则性与灵活性相结合。

  本条分三款。第一款规定的是监察机关对监察事项的一般管辖原则。监察委员会实行的是级别管辖与地域管辖相结合的原则,各级监察委员会按照干部管理权限对本辖区内的监察对象依法进行监察。本条中“按照管理权限”指的是按照干部管理权限,比如,国家监察委员会管辖中管干部所涉监察事项,省级监委管辖本省省管干部所涉监察事项等。对于监察法第十五条第五项规定的“基层群众性自治组织中从事管理的人员”,其所涉监察事项由其所在的县级监察委员会管辖,县级监察委员会向其所在街道、乡镇派出监察机构、监察专员的,派出的监察机构、监察专员可以直接管辖。

  第二款规定的是提级管辖。提级管辖是对分级管辖制度的必要补充,便于处理一些难度较大的监察事项。上级监察机关首先要按照一般管辖的分工,管好自己管辖范围内的监察事项,如果按规定应由下级监察机关管辖的事项,上级监察机关也都去办理,管得过多,不仅管不过来,也不可能管好,不利于发挥下级监察机关工作的主动性和积极性,影响监察工作有序、正常开展。上级监察机关办理下级监察机关管辖范围内的监察事项,从实践来看主要限于以下几种情况:(1)上级监察机关认为在其所辖地区有重大影响的监察事项;(2)上级监察机关认为下级监察机关不便办理的重要复杂的监察事项,以及下级监察机关办理可能会影响公正处理的监察事项;(3)领导机关指定由上级监察机关直接办理的监察事项。

  第三款规定了管辖争议的解决方式。“管辖争议”,是指对于同一监察事项,有两个或者两个以上监察机关都认为自己具有或者不具有管辖权而发生的争议。两个或者两个以上监察机关发生管辖争议之后,应报请它们的共同上级监察机关,由该上级监察机关确定由哪一个监察机关管辖。“共同的上级监察机关”,是指同发生管辖争议的两个或者两个以上监察机关均有领导与被领导关系的上级监察机关。这一规定的基础是隶属关系,比如,同一省的两个地市监察委员会的共同上级监察机关,是该省监察委员会;两个县级监察委员会,如分属同一省内的两个不同地市,其共同的上级监察机关还是该省监察委员会。

  需要注意的是,监察机关在工作实践中,既不能越权办理不属于自己管辖的监察事项,也不能放弃职守把自己管辖的监察事项推出不管。如果不能依法确定某个监察事项是否属于自己的管辖范围,要及时请示上级监察机关予以明确。

 

【监察法释义(17)】指定管辖和报请提级管辖原则

 

  第十七条 上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖,也可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给其他监察机关管辖。

  监察机关认为所管辖的监察事项重大、复杂,需要由上级监察机关管辖的,可以报请上级监察机关管辖。

  本条是关于指定管辖和报请提级管辖原则的规定。

  规定本条的主要目的是对监察事项的一般管辖原则做出补充,使监察事项能够实事求是、高效地得到办理。

  “指定管辖”,是指根据上级监察机关的指定而确定监察事项的管辖机关。“报请提级管辖”,是指监察机关因法定事由可以报请上级监察机关管辖原本属于自己管辖的监察事项。

  本条分两款。第一款规定的是指定管辖原则。一方面,对于原本属于自己所管辖的监察事项,上级监察机关可以将其指定给所辖的下级监察机关管辖。比如,省级监察委员会可以将自己管辖的监察事项指定本省内的某个市级监察委员会管辖。规定指定管辖,体现了上级监察机关对下级监察机关的领导,同时也能够增强工作灵活性。进行指定管辖的主要原因是根据工作需要,在指定时上级监察机关要予以通盘考虑。比如,上级监察机关的工作任务比较饱满,而下级监察机关的人员和能力又足以承担移交给其办理的监察事项,为尽快保质保量完成工作任务,上级监察机关可以将其所管辖的监察事项指定下级监察机关管辖。另一方面,上级监察机关可以将下级监察机关有管辖权的监察事项指定给自己所辖的其他监察机关管辖。一般适用于以下情况:(1)地域管辖不明的监察事项。比如,涉嫌职务违法犯罪行为由分属两个或者两个以上行政区域的监察对象共同所为,可以由上级监察机关指定其中一个下级监察机关将有管辖权的监察对象的涉嫌职务违法犯罪行为交由另一个下级监察机关管辖。(2)由于各种原因,原来有管辖权的监察机关不适宜或者不能办理某监察事项。比如,为了排除干扰,上级监察机关可以指定该监察机关将该监察事项交由其他监察机关办理,以保证监察事项能够得到正确、及时处理。

  第二款规定的是报请提级管辖原则。监察机关应当按照一般管辖的分工,尽全力管好自己管辖范围内的监察事项。但是,当监察机关考虑到所在地方的实际情况,以及本机关的地位、能力,认为所管辖的监察事项实属重大、复杂,而尽自己力量不能或者不适宜管辖的,可以报请上级监察机关管辖。从实践来看主要包括以下几种情况:(1)监察机关认为有重大影响、由上级监察机关办理更为适宜的监察事项;(2)监察机关不便办理的重大、复杂监察事项,以及自己办理可能会影响公正处理的监察事项;(3)因其他原因需要由上级监察机关管辖的重大、复杂监察事项。

  需要注意的是,上级监察机关进行指定管辖,要根据办理监察事项的实际需要和下级监察机关的办理能力等因素确定,不能把自己管辖的监察事项一概指定下级监察机关管辖,当“甩手掌柜”;也不能不顾实际情况进行指定,造成下级监察机关工作上的混乱,影响监察实效。


【监察法释义(18)】监察机关收集证据一般原则

 

 第十八条 监察机关行使监督、调查职权,有权依法向有关单位和个人了解情况,收集、调取证据。有关单位和个人应当如实提供。

  监察机关及其工作人员对监督、调查过程中知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私,应当保密。

  任何单位和个人不得伪造、隐匿或者毁灭证据。

  本条是关于监察机关收集证据一般原则的规定。

  规定本条的主要目的是从原则上确保监察机关行使监督、调查职权,明确有关单位和个人有如实提供证据的义务。

  监察法中的“证据”,是指以法律规定形式表现出来的,能够证明监察机关所调查事项的真实情况的一切事实。证据具有客观性、关联性和合法性三个基本属性,它是监察机关调查工作的基础和核心。证据的种类包括物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、鉴定意见、勘验检查笔录、视听资料、电子数据等。

  本条分三款。第一款规定的是监察机关收集证据的权力,以及有关单位和个人配合取证的义务。监察机关依法向有关单位和个人了解情况,收集、调取证据,是查明事实、惩治腐败、保障被调查人合法权益的需要。监察机关了解情况以及收集、调取证据的具体程序和规范,监察法在本章和监察程序等章节中作了规定。“如实提供”,是指有关单位和个人提供的财物、文件、电子信息以及其他有关的材料,应当真实反映与监察事项相关的内容、情节、线索等,不得伪造、更改、虚构。

  第二款规定的是对监督、调查过程中知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私的保密义务。这是对监察机关及其工作人员的要求。“国家秘密”,是指关系国家安全和利益,依照法定程序确定,在一定时间内只限一定范围人员知悉的事项;“商业秘密”,是指不为公众所知悉,能为权利人带来经济利益,具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息;“个人隐私”,是指个人生活中不愿公开或者不愿为他人知悉的秘密。保密法、刑法、民法总则、侵权责任法等法律对国家秘密、商业秘密、个人隐私的保护作了规定。监察机关及其工作人员对监督、调查过程中知悉的国家秘密、商业秘密、个人隐私,应当妥善保管,不得遗失、泄露。

  第三款规定的是不得伪造、隐匿或者毁灭证据。伪造、隐匿或者毁灭证据,既会对监察机关的监督、调查工作造成严重影响,造成被监督人、被调查人逃脱本应承担的法律责任,或者造成冤假错案,又会对人民检察院的审查起诉、人民法院的审判等活动造成严重影响。“任何单位和个人”,是指不论是监察机关及其工作人员,还是被监督人、被调查人、证人或者其他相关单位和个人,都不得伪造、隐匿或者毁灭证据。凡是有这种行为的,都必须追究其法律责任,构成犯罪的,依法追究其刑事责任。

  需要注意的是,监察机关及其工作人员了解情况以及收集、调取证据必须客观全面,被监督人、被调查人有无职务违法犯罪、法律责任重或者轻的证据都要收集,不得有意遗漏。


监察法释义(19)】监察机关运用谈话措施对可能发生职务违法的监察对象进行处理的规定

 

第十九条 对可能发生职务违法的监察对象,监察机关按照管理权限,可以直接或者委托有关机关、人员进行谈话或者要求说明情况。

  本条是关于监察机关运用谈话措施对可能发生职务违法的监察对象进行处理的规定。

  规定本条的主要目的是使监察工作与党内监督执纪“四种形态”的第一种形态相匹配,使谈话成为一种法律手段。

  习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上指出,全面从严治党,要把纪律和规矩挺在前面,坚持纪严于法、纪在法前,实现纪法分开。监督执纪“四种形态”是从党的历史和从严治党实践中总结出来的,体现了惩前毖后、治病救人的一贯方针。监察工作要在运用第一种形态上多下功夫,抓常、抓细、抓长,让“红红脸、出出汗”成为常态,使监督工作有锋芒和针对性,真正严肃起来。

  本条规定主要有两个方面内容:

  一是谈话的对象和要件。谈话的对象是监察对象,要件是其可能发生职务违法,这主要是指监察对象有相关问题线索反映,或者有职务违法方面的苗头性、倾向性问题等。做好监察工作,必须与党内监督同样注重第一种形态的运用。监察机关要履行好监督、调查、处置职责,必须从小处抓起、从日常抓起,对有可能发生职务违法的监察对象,一定要尽早依法进行谈话或者要求其说明情况,避免其滑向职务违法犯罪的深渊。这既是监察机关履行好监察专责的题中应有之义,也是对党的事业负责,是对监察对象的爱护。

  二是谈话的主体和方式。监察机关按照管理权限进行谈话或者要求说明情况,要按程序报批。谈话由监察机关相关负责人或者承办部门主要负责人进行的,可以由被谈话人所在机关、组织、企业等单位党委(党组)或者纪委(纪检组)主要负责人陪同。“委托有关机关、人员”,是指委托被谈话人所在机关、组织、企业等单位党委(党组)主要负责人。谈话工作应当在谈话结束后的规定时间内,由承办部门写出情况报告和处置意见后报批,根据不同情况作出相应处置:(1)反映不实,或者没有证据证明可能发生职务违法行为的,予以了结澄清;(2)有证据证明可能发生职务违法行为但情节较轻的,按照管理权限,由监察机关直接或者委托有关机关、人员进行批评教育、责令检查,或者予以诫勉;(3)反映问题比较具体,但被反映人予以否认,或者其说明存在明显问题的,应当再次谈话或者进行初步核实。

 

【监察法释义(20)】监察机关要求被调查人陈述和讯问被调查人的权限


 第二十条 在调查过程中,对涉嫌职务违法的被调查人,监察机关可以要求其就涉嫌违法行为作出陈述,必要时向被调查人出具书面通知。

  对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人,监察机关可以进行讯问,要求其如实供述涉嫌犯罪的情况。

  本条是关于监察机关要求被调查人陈述和讯问被调查人的权限的规定。

  本条借鉴了纪律检查机关监督执纪工作中的成功做法和刑事诉讼法的有关规定。

  2016年11月,中共中央办公厅印发的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》指出,要实施组织和制度创新,整合反腐败资源力量,扩大监察范围,丰富监察手段。2017年10月,中共中央办公厅印发的《关于在全国各地推开国家监察体制改革试点方案》要求,要赋予监察机关惩治腐败、调查职务违法犯罪行为的权限手段。两个试点方案赋予监察机关的手段和措施,实践证明是行之有效的。

  本条分两款。第一款规定的措施针对的是发生职务违法行为,但尚不构成职务犯罪的公职人员。为了保障这项措施的实施,防止有的被调查人不配合,本条规定监察机关对被要求陈述的被调查人,在必要时可以出具书面通知。这里的“书面通知”是具有法律效力的文书,主要是针对被调查人不按照监察机关口头要求进行陈述时,由监察机关对其出具书面通知,要求其作出陈述。如果被调查人此时再不按照要求作出陈述的,则应当追究其法律责任。需要注意的是,要求被调查人就涉嫌的职务违法行为作出陈述,只能由监察机关工作人员来行使,不能委托给其他机关、个人行使。

  第二款规定的是对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人的讯问。“讯问”,是指通过监察机关工作人员提问、被调查人回答的方式,取得印证被调查人有关职务违法犯罪事实的口供及其他证据的过程。监察机关是我国有权对涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪行使调查权的机关。讯问这些涉嫌职务犯罪的被调查人是调查活动中的重要权限之一,讯问笔录也是作出处置、审查起诉和刑事审判的重要证据。调查中的讯问权只能由监察机关工作人员依法行使,不能委托给其他机关、个人行使。讯问活动要符合监察法及其他法律法规关于具体程序、要求等的规定。

  需要注意的是,监察机关调查人员在要求涉嫌职务违法的被调查人作出陈述,以及讯问涉嫌贪污贿赂、失职渎职等职务犯罪的被调查人时,应当首先提问被调查人是否有违法犯罪行为,让他陈述有违法犯罪的事实的情节或者没有违法犯罪的辩解,然后再向他提出问题。被调查人对调查人员的提问,应当如实回答。对共同违法犯罪的被调查人,应当分别单独讯问,防止串供或者相互影响。监察机关调查人员应当依法保障被调查人的权利,严禁以威胁、引诱、欺骗及其他非法方式获取口供,严禁侮辱、打骂、虐待、体罚或者变相体罚被调查人。